In een recent artikel over de VN-NAVO-interventie in Libië maakt Nick Cohen een aantal interessante observaties betreffend het functioneren van de Verenigde Naties:
“…the United Nations is a club without membership rules. On the Security Council sits Russia, aptly described by the US State Department as a “mafia state,” and the representatives of the Chinese Communist Party. Such are the arbiters of international law. And to get them to agree to the action in Libya, Europe, the US and their Arab supporters had to promise not to overthrow the regime or put soldiers on the ground to support the use of air power. We are now in the absurd situation where we can offer the rebels air support but not the military units they need to win the war. We cannot target the dictator personally, because his life must be protected, while the wretched people of Misurata suffer and die. We may have to live with the fact that Gaddafi will survive – and by clinging on to power give hope to the region’s embattled dictators and depress the morale of their opponents. What is the point of a humanitarian intervention that prolongs the conflict and leaves the abuser of human rights in charge? None that I can see. But apparently it is legal”.
Los van de vraag of men eens is met de mening van Nick Cohen over de noodzaak van interventie en het gewenste soort interventie, deze passage bevat observaties, die voor onze discussie relevant zijn. Wat het voorbeeld van de VN-interventie in Libië laat zien, volgens Cohens analyse althans, is dat er een spanning is tussen enerzijds de legaliteit van deze interventie en anderzijds de juistheid daarvan. Deze interventie zou volgens de regels en procedures van de VN tot stand gekomen zijn en in die zin legaal, maar is tegelijkertijd onjuist. Met ‘onjuist’ wordt hier bedoeld dat de doelstellingen van de VN op het gebied van vrede en veiligheid en de mensenrechten door deze interventie niet gerealiseerd en misschien zelfs ondermijnd worden.
Deze observatie verwijst naar de logische relatie tussen legaliteit en juistheid, naar het probleem dat de legaliteit van een actie de juistheid ervan niet kan garanderen. Een VN-interventie kan legaal zijn, maar tegelijkertijd onjuist en vice versa. Men moet zich echter realiseren dat deze spanning tussen legaliteit en juistheid niet uniek is voor de VN, maar inherent is aan elke rechtssysteem. Cohens constatering van het bestaan van deze spanning impliceert op zichzelf nog niet dat de VN disfunctioneel is. We zouden deze conclusie wel mogen trekken als zou blijken dat in het VN-systeem de noties van legaliteit en juistheid van elkaar ontkoppeld zijn: als het legalisme van de VN de realisering van de eigen doelen in de weg staat of zelfs ondermijnt.
Dit brengt ons bij een tweede observatie in Cohens tekst. De oorzaak van de spanning tussen legaliteit en juistheid in het geval van Libië is volgens Cohen de noodzaak om compromissen te sluiten met nationale regeringen die de doelstellingen van de VN op het gebied van vrede en veiligheid en de mensenrechten niet omarmen. Deze observatie is wellicht te simplistisch, maar verwijst wel naar een belangrijk probleem, waardoor in het VN-systeem de noties van legaliteit en juistheid ontkoppeld zijn.
VN-interventies ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid en de mensenrechten zijn legaal indien zij tot stand komen volgens de regels en procedures van de VN. Volgens de VN-handvest vereisen zulke interventies o.a. de goedkeuring van de ter zake bevoegde politieke VN-organen (zoals de Algemene Vergadering, Mensenrechtenraad, Veiligheidsraad). Een interventie is goedgekeurd en dus legaal als in het ter zake bevoegde VN-orgaan het vereiste aantal lidstaten een interventie steunt (hier, hier en hier). De goedkeuring van VN-interventies is dus afhankelijk van de mogelijkheid van lidstaten om overeenstemming te bereiken over de zin en inhoud van interventies. Echter, de logica van politieke overeenstemming in de context van de VN dient niet noodzakelijk de realisering van de doelen van de VN.
I. In de internationale context van de VN speelt de logica van macht een belangrijke rol. In het internationale systeem is er immers geen centrale overheid is, geen leviathan, die staten kan dwingen hun verplichtingen na te komen en de belangen van alle staten beschermt en afdwingt. Individuele staten moeten daarom hun belangen zelf zien te realiseren, te beschermen en af te dwingen en daarvoor is simpelweg macht (militaire, economische, politieke etc.) nodig. Om die reden laten staten hun gedrag in de internationale arena sterk door hun eigen machtsbelangen leiden en dat geldt ook voor hun gedrag in de context van de VN. De machtsbelangen van lidstaten zouden in concrete gevallen consistent kunnen zijn met de doelen van de VN, maar dat is lang niet altijd het geval.
II. De lidstaten van de VN vormen geen hechte uniforme samenleving, maar een zeer divers gezelschap waarin lang niet iedereen in de zelfde mate belang heeft bij vrede en kent lang niet iedereen de zelfde morele waarde toe aan de handhaving van de mensenrechten. Een belangrijk punt is dat juist dat soort staten of regeringen vaak veel onderhandelingsmacht hebben, precies omdat zij minder belang bij vrede hebben en/of minder om de mensenrechten geven (zij hebben immers minder te verliezen als interventies niet van de grond komen of mislukken en kunnen daarom hun eisen flink omhoog schroeven). Zulke staten of regeringen zijn dus in een goede positie om interventies te blokkeren en in eigen voordeel te beïnvloeden.
Een belangrijke consequentie van deze twee gegevenheden van de internationale politiek is dat het bereiken van overeenstemming over de zin en inhoud van interventies een ingewikkeld en soms cynisch politiek steekspel is, waarbij de doelen van de VN vaak naar de achtergrond verdwijnen. Het gaat in dit spel immers om het bereiken van overeenstemming tussen lidstaten met verschillende belangen en overtuigingen en wier belangen vaak ook nog inconsistent zijn met de doelen van de VN. Dit steekspel levert weliswaar legale interventies op, interventies waarvoor binnen de ter zake doende VN-organen de nodige steun bestaat, maar de prijs is dat die legale interventies vaak zodanig uitgekleed en misvormd zijn, dat ze de doelen van de VN niet of nauwelijks kunnen realiseren. De will om binnen de VN alles legaal te doen pakt dus vaak verkeerd uit juist voor die staten en mensen die door de VN 'geholpen' moeten worden. Een aantal voorbeelden:
1. Misbaksels. Misbaksels zijn interventies, die zodanig door de noodzaak om tegengestelde belangen te accommoderen zodanig misvormd zijn, dat ze de doelen van de VN slechts ten dele kunnen realiseren en vaak voor onnodig hoge menselijke en materiële kosten.
“And to get them [Rusland en China] to agree to the action in Libya, Europe, the US and their Arab supporters had to promise not to overthrow the regime or put soldiers on the ground to support the use of air power. We are now in the absurd situation where we can offer the rebels air support but not the military units they need to win the war. We cannot target the dictator personally, because his life must be protected, while the wretched people of Misurata suffer and die […] What is the point of a humanitarian intervention that prolongs the conflict and leaves the abuser of human rights in charge? None that I can see. But apparently it is legal”.
2. Contraproductieve interventies. Zulke interventies komen weliswaar op een legale wijze tot stand, maar ze zijn evident in strijd met de doelen van de VN. In een rapport van UN Watch lezen wij bijvoorbeeld dat:
“In a recently-released scorecard on the HRC’s performance over the past year, the Geneva-based NGO U.N. Watch said 18 out of 30 key resolutions passed were “actually counterproductive to human rights […] The scorecard also found that only 13 of the council’s 47 members had voted in a way deemed positive in upholding human rights – European countries plus Canada, Japan and South Korea (The U.S. was not a member for the whole year under review.) The worst scoring nations in this regard were Islamic states, plus Russia , China , Cuba , South Africa and the Philippines
3. Symbolische interventies. Symbolische interventies zijn interventies, die inhoudelijk zodanig uitgekleed en uitgehold zijn dat ze de doelen van de VN niet kunnen realiseren. Hier een kort verslag van het hilarische VN-optreden tijdens de recente schermutselingen aan de Syrische-Israëlische grens:
“EGG or “Ein-Greif-Gruppe” (Interference Unit) is a small unit on permanent 24/7 alert status. In case of protests (Nakbah, Family shouting, Quneitra Protests, and others) this unit is called out. They drive in Trucks to the place of protest, armed with light arms (Ausbatt: Glock side arms for officers, and STG 77 assault rifles for enlisted) and barbwire rolls. After unrolling the wire, that is supposed to keep protesters in line, soldiers take position and wait for the Syrian “Liaison Officer”, usually a young Lieutenant that speaks English and you can be sure he belongs to the Military intelligence (Never officially confirmed, but everybody knows it). Peace without force through simple presence”
4. Papieren tijgers. Hier vinden wij interventies, die inhoudelijk redelijk goed in elkaar steken, maar waarvan in de werkelijkheid weinig of niets terecht komt, omdat de uitvoerende staten daar geen belang bij hebben. Resolutie 1701 en de implementatie daarvan is een goed voorbeeld van een interventie die in de categorie papieren tijgers past:
UNIFIL's interpretation of Resolution 1701 is partial and its actions are basically limited to providing support and guidance for the Lebanese army. It refrains from actions which might confront Hezbollah, such as entering villages where Hezbollah's military networks are located and searching for weapons hidden in populated areas […] UNIFIL's policies are a direct result of those of the Lebanese government and of the apprehension felt by UNIFIL and the countries which sent the troops regarding the safety of the soldiers should there be confrontations with Hezbollah. The upshot is that the Lebanese army and UNIFIL do not actually enforce the security measures stipulated by Security Council Resolution 1701 for the area south of the Litani River. The area has not been demilitarized, Hezbollah still maintains its military operational presence and the Lebanese government is not the only sovereign in south Lebanon
5. Bewust geen actie ondernemen. Het gaat in deze om gevallen die om een VN-interventie schreeuwen, maar waar de VN, door toedoen van lidstaten, niets onderneemt. Uit een rapport van UN Watch:
“March 5, 2010. When the U.N. Human Rights Council continues its month-long session in Geneva on Monday, a coalition of human rights groups will hold a parallel event focusing on some of the items kept off the HRC agenda by its powerful members […] Organizers say the summit offers a global platform and forum for dissidents and human rights advocates to discuss their struggles and visions for bringing about change. ‘Regrettably, the chief international body charged with protecting human rights [de mensenrechtenraad] is failing to live up to its mission to stop … abuses’ they said in a statement, in reference to the 47-member HRC. ‘Strong politicization of the council, driven by bloc-based voting patterns, has led to inaction in face of atrocity and abuse.’
In het VN-systeem zijn de noties van legaliteit en juistheid de facto van elkaar ontkoppeld. Elke relatie tussen de minimalistische, zoniet nihilistische legaliteitsnotie van de VN en de verheven doelstellingen van die organisatie op het gebied van de internationale vrede en veiligheid en de mensenrechten is simpelweg toevallig. De VN kan soms per toeval successen boeken, maar het is zeer de vraag of die de eigen doelen op een standvastige en consistente wijze kan nastreven.
Hebben we de VN wel nodig? Tja...Wordt vervolgd!
Geen opmerkingen:
Een reactie posten